黨的十八大以來(lái)，我國鄉村建設取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，農村人居環(huán)境持續改善，農村公共基礎設施往村覆蓋、往戶(hù)延伸獲得積極成效，農村基本公共服務(wù)水平穩步提升，農村精神文明建設不斷深化，農民獲得感、幸福感、安全感進(jìn)一步增強。2024年中央一號文件提出，要提升鄉村建設水平。本期特邀專(zhuān)家圍繞相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研討。

　　堅持從實(shí)際出發(fā)為農民而建

　　近年來(lái)，圍繞鄉村建設出臺了哪些政策措施？如何理解鄉村建設的總體要求和政策重點(diǎn)？

　　李軍（中國農業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副院長(cháng)）：鄉村建設是實(shí)施鄉村振興戰略的重要任務(wù)，也是建設現代化國家的重要內容。黨的十九屆五中全會(huì )提出實(shí)施鄉村建設行動(dòng)，強調把鄉村建設擺在社會(huì )主義現代化建設的重要位置。2021年、2022年中央一號文件都對實(shí)施鄉村建設行動(dòng)作出了具體部署。2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《鄉村建設行動(dòng)實(shí)施方案》，列舉了包括鄉村基礎設施、人居環(huán)境、公共服務(wù)、基層組織、精神文明等在內的12條鄉村建設重點(diǎn)任務(wù)，為進(jìn)一步提升鄉村宜居宜業(yè)水平指明方向。2023年中央一號文件從村莊規劃建設、人居環(huán)境整治、基礎設施建設、基本公共服務(wù)4個(gè)方面對扎實(shí)推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉村建設提出具體要求。今年印發(fā)的中央一號文件要求全國以學(xué)習運用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗為引領(lǐng)，提升鄉村建設水平，加快建設宜居宜業(yè)和美鄉村。

　　實(shí)施鄉村建設行動(dòng)，必須堅持數量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效，求好不求快，以普惠性、基礎性、兜底性民生建設為重點(diǎn)，既盡力而為又量力而行，逐步使農村基本具備現代生活條件。

　　在理念上，堅持鄉村建設是為農民而建。充分尊重農民意愿，保障農民物質(zhì)利益和民主權利，廣泛依靠農民、教育引導農民、組織帶動(dòng)農民搞建設，發(fā)揮政府在規劃引導、政策支持、組織保障等方面的作用，不搞大包大攬、強迫命令，不代替農民選擇，嚴禁隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建。

　　在目標上，堅持從實(shí)際出發(fā)，同地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，同當地文化和風(fēng)土人情相協(xié)調。結合農民群眾實(shí)際需要，分區分類(lèi)明確目標任務(wù)，合理確定公共基礎設施配置和基本公共服務(wù)標準，不搞齊步走、一刀切。

　　在推進(jìn)上，堅持遵循城鄉發(fā)展建設規律。合理安排村莊建設時(shí)序，把保障和改善民生建立在財力可持續和農民可承受的基礎之上，防止超越發(fā)展階段搞大融資、大拆建、大開(kāi)發(fā)。

　　在方式上，堅持充分體現農村特點(diǎn)，保留具有本土特色和鄉土氣息的鄉村風(fēng)貌。盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，防止機械照搬城鎮建設模式。推行綠色規劃、綠色設計、綠色建設，實(shí)現鄉村建設與自然生態(tài)環(huán)境有機融合。

　　鄉村建設是一項需要久久為功的長(cháng)期事業(yè)。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央堅持把公共基礎設施建設重點(diǎn)放在農村，持續改善農村生產(chǎn)生活條件，農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)如期完成，村莊基礎設施顯著(zhù)改善，鄉村面貌發(fā)生巨大變化，農村同步實(shí)現全面建成小康社會(huì )。同時(shí)，我國農村基礎設施和公共服務(wù)體系還不健全，往村覆蓋、往戶(hù)延伸還存在薄弱環(huán)節，與農民群眾日益增長(cháng)的美好生活需要相比還有差距。

　　在鄉村建設過(guò)程中仍需圍繞政策重點(diǎn)持續發(fā)力，立足改善農村生產(chǎn)生活條件的基本目標，聚焦鄉村建設重點(diǎn)任務(wù)，堅持一張藍圖繪到底，協(xié)同實(shí)施農村道路暢通工程等八大工程，保障鄉村建設中的“人、地、錢(qián)”要素。特別是需及時(shí)總結推廣“千村示范、萬(wàn)村整治”工程在鄉村建設中的好經(jīng)驗好做法，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

　　一是適應鄉村人口變化趨勢，優(yōu)化村莊布局、產(chǎn)業(yè)結構、公共服務(wù)配置。隨著(zhù)新型城鎮化深入推進(jìn)，大批農村人口向城市轉移，造成部分鄉村空心化，以戶(hù)籍人口數量為前提進(jìn)行鄉村建設可能會(huì )造成資源錯配和浪費。因此，鄉村建設行動(dòng)必須考慮人口變化趨勢，尤其是在推動(dòng)農村基礎設施建設和公共服務(wù)投入時(shí)統籌考慮長(cháng)期人口變動(dòng)情況，避免無(wú)效投入。

　　二是重點(diǎn)做好鄉村建設成果的長(cháng)效管護機制。鄉村建設不僅需要短期內的投入，更需要長(cháng)久維護。下一步，各地應借鑒浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程在人居環(huán)境長(cháng)效管護中的良好經(jīng)驗，積極探索如何將人居環(huán)境改善融入農民生產(chǎn)生活之中，推動(dòng)農村人居環(huán)境由“一時(shí)美”邁向“持久美”。

　　三是統籌好新型城鎮化和鄉村全面振興，把縣域作為城鄉融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。著(zhù)力補齊公共基礎設施和公共服務(wù)短板，建成城鄉一體的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉順暢流動(dòng)，實(shí)現生產(chǎn)要素的平等交換和合理流動(dòng)。

　　補齊農村人居環(huán)境基礎設施短板

　　目前，農村人居環(huán)境整治和基礎設施建設成效如何？

　　金書(shū)秦（農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心副主任）：黨的十八大以來(lái)，特別是鄉村振興戰略實(shí)施以來(lái)，黨中央、國務(wù)院高度重視農村人居環(huán)境整治和基礎設施建設，連續部署實(shí)施《農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》和《農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》。目前，農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)目標任務(wù)如期完成，農民獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

　　農村人居環(huán)境得到明顯改善。2023年，全國農村衛生廁所普及率超73%，農村生活污水治理（管控）率超40%，90%以上的行政村生活垃圾得到收運處理。同時(shí)，不斷推進(jìn)農業(yè)綠色轉型，減少化肥農藥使用，2023年主要農作物病蟲(chóng)害綠色防控面積覆蓋率為54.1%，畜禽糞污和秸稈綜合利用率分別超78%和88%，農業(yè)生產(chǎn)中環(huán)境污染問(wèn)題得到明顯改善。累計建設5萬(wàn)多個(gè)具有地方特色的美麗鄉村，絕大多數村莊實(shí)現干凈整潔有序，村容村貌煥然一新，農村生產(chǎn)生活條件持續改善。

　　農村基礎設施建設水平不斷提高。2023年全國開(kāi)工建設農村供水工程2.3萬(wàn)處，提升1.1億農村人口供水保障水平，農村自來(lái)水普及率達90%，規模化供水工程覆蓋農村人口比例為60%。具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車(chē)、通郵路。2023年前11個(gè)月，全國農村公路建設總投資超4555億元，新改建農村公路里程超16萬(wàn)公里，新增通三級及以上公路鄉鎮327個(gè)，新增通硬化路較大人口規模自然村（組）2.2萬(wàn)個(gè)。2023年累計建成1267個(gè)縣級公共寄遞配送中心、28.9萬(wàn)個(gè)村級寄遞物流綜合服務(wù)站和19萬(wàn)個(gè)村郵站，全國3461個(gè)抵邊自然村全部實(shí)現通郵。農村光纖寬帶網(wǎng)絡(luò )和移動(dòng)基站實(shí)現行政村全覆蓋。固定互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入服務(wù)持續在農村地區加快普及，截至2023年底，全國農村寬帶用戶(hù)總數達1.92億戶(hù)，全年凈增1557萬(wàn)戶(hù)。

　　此外，各地扎實(shí)推進(jìn)美麗鄉村建設，積累了不少典型經(jīng)驗。通過(guò)示范引領(lǐng)，逐步使農村基本具備現代生活條件。2013年，住建部開(kāi)始推進(jìn)美麗宜居小鎮、美麗宜居村莊示范創(chuàng )建。2022年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展美麗宜居村莊創(chuàng )建示范工作的通知》提出，“十四五”期間爭取創(chuàng )建示范美麗宜居村莊1500個(gè)左右，以探索經(jīng)驗做法、打造示范樣本為抓手，帶動(dòng)整體提升。同年，啟動(dòng)“百縣千鄉萬(wàn)村”鄉村振興示范創(chuàng )建工作，要求分級創(chuàng )建一批鄉村振興示范縣、示范鄉鎮、示范村，引領(lǐng)鄉村振興全面展開(kāi)。目前已確定河南省蘭考縣、北京市平谷區等200個(gè)單位為國家鄉村振興示范縣，并力爭用5年左右時(shí)間，開(kāi)展創(chuàng )建工作的國家鄉村振興示范縣基本覆蓋全國各市（地、州、盟）。值得一提的是，浙江省持續深化推進(jìn)“千萬(wàn)工程”，從“千村示范、萬(wàn)村整治”到“千村精品、萬(wàn)村美麗”，再到“千村未來(lái)、萬(wàn)村共富”，深刻改變鄉村面貌，造就了萬(wàn)千美麗鄉村，具有參考和借鑒意義。

　　農村基礎設施建設水平提升深刻改變了鄉村面貌，讓農村居民擁有可感可及的獲得感。但是村內道路硬化、自來(lái)水穩定供給、充電設施配套等方面仍存在不足。可根據各地實(shí)際，以農村基本具備現代生活條件為目標，以農民需求為導向，因地制宜、分類(lèi)施策，穩步提升建設水平。一方面，鄉村建設要同區域氣候條件和地形地貌相匹配，同地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展能力和水平相適應，同當地文化和風(fēng)土人情相協(xié)調。聚焦農民所需，引導農民全過(guò)程參與基礎設施項目建設和后續管護運維。另一方面，按照集聚提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤并等村莊分類(lèi)，根據需要編制村莊規劃，優(yōu)化縣域公共資源布局，加快形成縣鄉村功能銜接互補的建管格局，穩步有序推進(jìn)鄉村建設。

　　提高農村公共服務(wù)標準和水平

　　各地圍繞農村公共服務(wù)體系建設進(jìn)行了哪些探索？

　　蘆千文（中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所副研究員）：黨的十八大以來(lái)，我國持續加大農村公共服務(wù)基礎設施建設投入，推動(dòng)基本公共服務(wù)資源普惠共享，各地以縣域城鄉融合發(fā)展為切入點(diǎn)，因地制宜探索教育、醫療、養老等農村公共服務(wù)供給的可持續運營(yíng)機制，農村公共服務(wù)標準和水平顯著(zhù)提高。

　　農村教育服務(wù)方面，以推進(jìn)城鄉教育一體化為重點(diǎn)，改善鄉鎮寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件，保留辦好必要的鄉村小規模學(xué)校，就近捆綁、局部均衡、整體推進(jìn)，推動(dòng)城區優(yōu)質(zhì)學(xué)校和農村中小學(xué)結對辦學(xué)形成教育共同體，加快縮小縣域內城鄉教育差距。江西省瑞金市探索建設城鄉學(xué)校共同體，提升農村學(xué)校規范化、制度化、精細化管理水平，目前已組建35個(gè)城鄉學(xué)校共同體覆蓋176所鄉村學(xué)校。湖北省啟動(dòng)城鄉學(xué)校共同體建設，黃岡市按照以城帶鄉、以強帶弱、大小結合、遠近搭配思路建設融合型城鄉學(xué)校共同體。截至2023年底，將1081所公辦初中、小學(xué)、幼兒園整體重組，統籌設置了167個(gè)教育共同體，實(shí)現人財物管理和教學(xué)一體化，覆蓋轄區內所有公辦中小學(xué)和幼兒園。截至目前，全國共有1.5萬(wàn)個(gè)城鄉學(xué)校共同體，共享縣域優(yōu)質(zhì)教育資源，讓農村學(xué)生就近享受優(yōu)質(zhì)教育。

　　農村醫療服務(wù)方面，全面推進(jìn)緊密型縣域醫共體建設，不斷健全適應鄉村特點(diǎn)、優(yōu)質(zhì)高效的鄉村醫療服務(wù)體系。從2019年開(kāi)始，國家衛生健康委啟動(dòng)緊密型縣域醫共體建設試點(diǎn)工作，通過(guò)整合優(yōu)化醫療衛生資源，形成責任、管理、服務(wù)、利益共同體，建立以機構為支撐、社區為平臺、居家為基礎的接續性醫療服務(wù)體系。山西省整合縣域內公立醫療衛生機構，組建醫療集團，實(shí)現117個(gè)縣（市、區）全覆蓋，進(jìn)一步提升基層醫療衛生服務(wù)能力、效率和活力。四川省瀘縣組建3個(gè)醫共體，形成10分鐘村級、20分鐘鎮級、30分鐘縣級醫療服務(wù)圈。為解決醫療服務(wù)“最后一公里”難題，各地聚焦推動(dòng)村醫職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，推廣醫療衛生人員“縣管鄉用、鄉聘村用”，提高工資福利待遇、落實(shí)社會(huì )保障政策、加強職業(yè)技能培訓。山東省臨清市戴灣鎮依托醫共體，采取“網(wǎng)格化”模式選配鄉村醫生，由鎮衛生院統一備案管理、定期培訓、考核評價(jià)、選派調劑，實(shí)現了村醫隊伍業(yè)務(wù)能力和待遇水平大幅提升。

　　農村養老服務(wù)方面，不斷加大鄉鎮和村級養老設施建設，探索多元化投資主體、多渠道資金來(lái)源的養老服務(wù)供給機制。一方面，采取公建民營(yíng)方式委托養老服務(wù)公司或鄉鎮醫療機構運營(yíng)，建設區域養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。江蘇省溧陽(yáng)市竹簀鎮日間照料中心由鎮政府投資建設、養老服務(wù)公司運營(yíng)，為當地及周邊老人提供助餐、助浴、娛樂(lè )、科普等服務(wù)。山東省桓臺縣田莊鎮中心衛生院，將鎮老年公寓改建成康壽養護中心，提供護理、照料、居住、配餐、急救等醫養結合養老服務(wù)，可滿(mǎn)足全鎮養老服務(wù)需求。另一方面，由村集體或引入養老服務(wù)公司運營(yíng)，采取互助服務(wù)、志愿服務(wù)與市場(chǎng)服務(wù)相結合的方式，提供低成本高福利的居家養老服務(wù)。河南省尉氏縣葛莊村幸福院由專(zhuān)業(yè)養老服務(wù)公司改造提升后，可為村民提供就餐、休閑、護理、便民等居家養老服務(wù)。

　　近年來(lái)，我國農村公共服務(wù)體系建設取得顯著(zhù)成效，教育、醫療、養老等公共服務(wù)設施實(shí)現了立體化覆蓋。但總體來(lái)看，公共服務(wù)設施布局仍存在不均衡問(wèn)題。未來(lái)，需聚焦提升農村公共服務(wù)可及性和便利性，以新型城鎮化為切入點(diǎn)，適應人口變化趨勢，優(yōu)化機構布局和體系配置，基于縣域構建城鄉教育、醫療資源的共建共治共通共享機制，實(shí)現公共服務(wù)資源雙向流動(dòng)，提高利用效率和供給質(zhì)量。持續加強基礎設施建設投入力度和公共服務(wù)財政保障強度，建設縣鄉村銜接配套的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，分類(lèi)探索綜合配套、專(zhuān)業(yè)規范、集約高效、廣泛參與、持續運營(yíng)的公共服務(wù)供給機制，健全基層服務(wù)機構、建強一線(xiàn)服務(wù)隊伍，從而增強農村居民獲得感、幸福感和安全感。

　　促進(jìn)縣域城鄉融合發(fā)展

　　在推動(dòng)縣鄉村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置方面，有哪些好的經(jīng)驗和做法？

　　王秀東（中國農業(yè)科學(xué)院戰略研究中心副主任、農業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員）：縣域連接城鄉，是統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的戰略支點(diǎn)，是全面推動(dòng)城鄉融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。近年來(lái)，我國持續推動(dòng)縣域城鄉融合發(fā)展，農業(yè)轉移人口市民化進(jìn)程進(jìn)一步加快，農民到縣城就業(yè)居住更加普遍；城市產(chǎn)業(yè)布局向縣域轉移，鄉鎮成為重要承接地，有效支撐農業(yè)轉移人口就業(yè)；農村基礎設施和人居環(huán)境持續改善，基本公共服務(wù)不斷向鄉村延伸；城鄉居民收入差距有所減小，農村居民生活品質(zhì)穩步提升。為推動(dòng)縣域城鄉融合發(fā)展，各地積極進(jìn)行實(shí)踐探索，促進(jìn)縣鄉村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置。

　　一是強化縣域國土空間規劃，統籌空間布局。為適應鄉村人口變化趨勢和承接城市產(chǎn)業(yè)，各地積極統籌城鎮、鄉村及產(chǎn)業(yè)園區空間布局，增強鄉村規劃引領(lǐng)效能，分類(lèi)編制村莊規劃，加強村莊規劃編制實(shí)效性、可操作性，既保障基本民生需求，又避免新建村莊因人口外遷而造成浪費。江蘇省蘇州市吳江區打造“多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò )化、集約型”的空間格局，統籌推進(jìn)城鄉空間融合，并在全域優(yōu)化鎮村布局，編制“多規合一”實(shí)用性村莊規劃。

　　二是深化戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)城鄉人力資源有序流動(dòng)。為緩解農業(yè)農村發(fā)展人才不足問(wèn)題，各地以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮化，提升縣城綜合承載能力和治理能力，吸引各類(lèi)人才參與鄉村振興。山東省諸城市全面放開(kāi)落戶(hù)限制，探索構建以“政策性落戶(hù)為主體，引進(jìn)人才落戶(hù)為有效補充”的落戶(hù)政策。2018年以來(lái)，共引進(jìn)各類(lèi)人才超2.1萬(wàn)人，其中為涉農企業(yè)招引9500多人。

　　三是優(yōu)化城鄉產(chǎn)業(yè)布局，加快縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展步伐。城市產(chǎn)業(yè)逐步向縣域及小城鎮轉移的趨勢逐步顯現，農產(chǎn)品加工業(yè)、生產(chǎn)及生活性服務(wù)業(yè)等向縣域及城鎮集聚趨勢更加明顯，一些扎根鄉鎮、城鄉聯(lián)動(dòng)的特色產(chǎn)業(yè)集群逐漸形成，縣域正從產(chǎn)業(yè)配套承接地轉型為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展主陣地。四川省邛崍市構建“縣城+產(chǎn)業(yè)功能區+特色鎮+新型社區和林盤(pán)聚落”空間格局，促進(jìn)農商文旅體融合發(fā)展、農村人居環(huán)境整治、小城鎮建設等有機結合，打造以鎮為核心功能節點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)集群。

　　四是深化農村集體產(chǎn)權制度改革，推進(jìn)農村土地要素市場(chǎng)化配置。為引導資源要素向鄉村流動(dòng)，優(yōu)化農村土地資源配置，各地積極探索農村土地要素市場(chǎng)化配置改革，進(jìn)一步放活農村耕地和宅基地使用權。盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置農房，可提高農民財產(chǎn)性收入。在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地等轉變?yōu)榧�體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，從而提高村集體經(jīng)濟收入。江蘇省宜興市深化農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革，通過(guò)長(cháng)租短約、村賬鎮管、先租后讓等方法明確土地租賃范圍、租用年限、租金標準和收繳方式，激活農村各類(lèi)資源資產(chǎn)要素，保障農民合法權益，促進(jìn)農民持續增收致富。

　　五是深入實(shí)施農村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)，基本公共服務(wù)逐步向農村傾斜。在農村人居環(huán)境整治提升等工作的推進(jìn)下，基礎設施建設向縣域、中心鎮等延伸，城鄉交通、供水、信息通信網(wǎng)絡(luò )、物流體系建設等加快進(jìn)村入戶(hù)、提檔升級，逐步實(shí)現城鄉一體化發(fā)展。教育文化、醫療衛生、社會(huì )保障等基本公共服務(wù)向鄉村延伸，社會(huì )事業(yè)逐步向農村覆蓋，推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)標準統一、制度并軌，城鄉居民生活品質(zhì)差距逐步縮小。

　　整體來(lái)看，我國縣域城鄉融合發(fā)展取得積極進(jìn)展，但質(zhì)量還不夠高，縣域人力資源較為稀缺、城鄉融合投資不足、城鄉要素流動(dòng)不暢等問(wèn)題依然存在。未來(lái)需順應城鄉融合發(fā)展大趨勢，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類(lèi)服務(wù)更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。可從以下幾個(gè)方面著(zhù)力推動(dòng)縣域城鄉融合發(fā)展：以縣域單元作為重要切入點(diǎn)，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，打造縣域資源整合平臺，促進(jìn)縣鎮村三級治理功能互補、銜接聯(lián)動(dòng)，強化縣城綜合服務(wù)能力；構建城鄉一體化建設和發(fā)展規劃，梯度配置縣鄉村各類(lèi)公共資源，暢通城鄉資源要素流動(dòng)，在縣域逐步打破城鄉界限；優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展城鄉關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，提升縣城綜合承載能力和治理能力。