城鄉融合發(fā)展是破除城鄉二元結構、拓展高質(zhì)量發(fā)展空間、實(shí)現全體人民共同富裕的關(guān)鍵抓手，是推進(jìn)中國式現代化的題中應有之義。中央經(jīng)濟工作會(huì )議將推動(dòng)城鄉融合、區域協(xié)調發(fā)展作為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)工作，提出“要把推進(jìn)新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來(lái)，促進(jìn)各類(lèi)要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發(fā)展新格局”。新時(shí)代新征程，需科學(xué)研判我國城鄉發(fā)展的趨勢特征，探索符合中國國情、體現中國特色的城鄉融合發(fā)展道路，為推進(jìn)中國式現代化建設提供有力支撐。
把握城鄉關(guān)系動(dòng)態(tài)演變
改革開(kāi)放40多年來(lái)，工業(yè)化、城鎮化的快速推進(jìn)帶動(dòng)了農業(yè)現代化發(fā)展。在這一動(dòng)態(tài)演變過(guò)程中，小農戶(hù)和現代農業(yè)發(fā)展逐步實(shí)現有機銜接，鄉村的產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構不斷優(yōu)化，城鄉關(guān)系呈現出新面貌。
城鄉關(guān)系演變主要有以下三個(gè)趨勢。一是農業(yè)增加值占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比重不斷下降，農業(yè)從業(yè)人員持續減少。1978年第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為27.7%，2022年這一比重下降到7.3%。在此過(guò)程中，農業(yè)從業(yè)人員數量也在不斷下降，1978年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比為70.5%，2022年這一比重下降到24.1%。大量農村富余勞動(dòng)力和農村人口轉移進(jìn)城，工業(yè)化、城鎮化快速推進(jìn)。二是勞動(dòng)力就業(yè)結構變化催生農民工群體。工業(yè)化、城鎮化對農村富余勞動(dòng)力產(chǎn)生的虹吸效應，以及農業(yè)現代化發(fā)展產(chǎn)生的擠出效應，催生了農民工群體。這一群體仍是農村居民，但從事的職業(yè)幾乎都是第二、三產(chǎn)業(yè)，表現出身份特征和職業(yè)特征的二元性。三是城鎮化水平和質(zhì)量穩步提升。經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)濟快速增長(cháng)，我國步入工業(yè)化的中后期階段，工業(yè)增速趨緩、結構趨優(yōu)，城鎮化發(fā)展產(chǎn)生的巨大需求成為推動(dòng)發(fā)展的重要動(dòng)力。1978年至2023年，我國城鎮人口從17245萬(wàn)人增長(cháng)到93267萬(wàn)人，常住人口城鎮化率從17.92%增長(cháng)到66.16%。戶(hù)籍制度改革持續深化，城區常住人口300萬(wàn)以下城市的落戶(hù)限制基本取消，城區常住人口300萬(wàn)以上城市的落戶(hù)條件有序放寬，城鄉發(fā)展格局不斷優(yōu)化。
城鄉關(guān)系歷經(jīng)多個(gè)發(fā)展階段。新中國成立后，農業(yè)稅征收、戶(hù)籍制度、工農業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”等催生并強化了城鄉二元結構，成為工農城鄉發(fā)展不平衡的重要因素。進(jìn)入新世紀，黨中央把解決好農業(yè)、農村和農民問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，提出堅持“多予、少取、放活”的方針，工農城鄉關(guān)系大為改善，全面放開(kāi)糧食收購和銷(xiāo)售市場(chǎng)、推進(jìn)戶(hù)籍制度改革、完善社會(huì )保障制度等措施有力改善了農村居民的生活質(zhì)量。特別是2006年，國家取消了農業(yè)稅，在中國延續兩千多年的農業(yè)稅正式成為歷史。黨中央出臺的“三農”政策行之有效，有效調動(dòng)了農民積極性，有力推動(dòng)了農業(yè)農村發(fā)展，工農城鄉關(guān)系逐漸向以工補農、以城帶鄉轉變。黨的十九大報告提出，要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農業(yè)農村現代化。2017年的中央農村工作會(huì )議提出“必須重塑城鄉關(guān)系，走城鄉融合發(fā)展之路”，要求“加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關(guān)系”。這些都為推動(dòng)城鄉融合發(fā)展明晰了方向。
從全球經(jīng)驗看，國民經(jīng)濟的持續發(fā)展、制定實(shí)施區域城鄉均衡發(fā)展戰略、扶持政策向農業(yè)農村傾斜等，是縮小城鄉差距、實(shí)現城鄉關(guān)系協(xié)調發(fā)展的關(guān)鍵。城鄉關(guān)系的演變深刻反映了我國工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展、并聯(lián)發(fā)展、疊加發(fā)展的態(tài)勢。已經(jīng)取得的成就充分證明，我國已經(jīng)具備推動(dòng)形成工農互促、城鄉互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉關(guān)系的基礎與能力。
夯實(shí)城鄉融合發(fā)展基礎
進(jìn)入新世紀特別是黨的十八大以來(lái)，我國圍繞農業(yè)、農村、農民實(shí)際需求出臺一系列強農惠農政策，為城鄉融合發(fā)展創(chuàng )造了良好局面。下一階段，需不斷鞏固和拓展已經(jīng)取得的成果，推動(dòng)城鄉融合發(fā)展。
要進(jìn)一步推動(dòng)農業(yè)、農村、農民的全面發(fā)展。繼續堅持不懈抓好“三農”工作，牢牢守住確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規模性返貧底線(xiàn)。一是要提升農業(yè)發(fā)展水平，保障糧食等重要農產(chǎn)品穩定安全供給，探索建立糧食產(chǎn)銷(xiāo)區省際橫向利益補償機制，改革完善耕地占補平衡制度，提高高標準農田建設投入標準，樹(shù)立大農業(yè)觀(guān)、大食物觀(guān)，把農業(yè)建成現代化大產(chǎn)業(yè)。二是提升農民收入水平，鞏固拓展脫貧攻堅成果，實(shí)施農民增收促進(jìn)行動(dòng)，發(fā)展農產(chǎn)品加工業(yè)、觀(guān)光旅游休閑等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農業(yè)多重功能，挖掘鄉村多元價(jià)值，以縣域為中心大力發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農村富余勞動(dòng)力就地就近就業(yè)。三是提升鄉村建設、鄉村治理水平，統籌推進(jìn)城鄉一體規劃布局，優(yōu)化村莊布局、產(chǎn)業(yè)結構、公共服務(wù)配置，深入實(shí)施農村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)，推進(jìn)農村基礎設施補短板，大力推進(jìn)數字鄉村建設，建設宜居宜業(yè)和美鄉村。
要持續推動(dòng)城市賦能鄉村振興。關(guān)鍵是要打通城鄉要素雙向流動(dòng)的制度性通道，暢通城鄉經(jīng)濟循環(huán)。在推動(dòng)城市要素下鄉的同時(shí)，把農業(yè)轉移人口市民化擺在突出位置，讓農民真正能夠進(jìn)城安居樂(lè )業(yè)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化。一是深化認識。充分認識新型城鎮化發(fā)展的巨大潛力和重大意義，充分認識城市和鄉村是相互依存、相互融合、互促共榮的整體，充分認識城市繁榮需要鄉村在資源、產(chǎn)品、勞動(dòng)力方面的支撐，鄉村振興也離不開(kāi)城市的帶動(dòng)和支持。二是推動(dòng)科技進(jìn)步。推廣現代農業(yè)技術(shù)，重點(diǎn)加強生物技術(shù)、裝備技術(shù)、數字技術(shù)、綠色技術(shù)在農業(yè)生產(chǎn)中的應用，提高農業(yè)生產(chǎn)效率，引入現代農業(yè)技術(shù)和管理方法，提高農產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量，降低生產(chǎn)成本，助力農民增收。三是提升人力資本。根據城鄉融合發(fā)展需求，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，有針對性地培養引領(lǐng)型、實(shí)用型、管理型等各類(lèi)人才，引導城鄉人才雙向流動(dòng)，鼓勵人才返鄉入鄉創(chuàng )業(yè)就業(yè)。注重突出農民的主體地位，加強農村人才培養，提高農村勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力。四是加大投入力度。加大財政投入，支持農村基礎設施建設，使農村基本具備現代生活條件。引導社會(huì )資本參與農村發(fā)展，拓寬融資渠道，形成良性的利益分配機制。通過(guò)政策扶持、貸款貼息等方式，鼓勵企業(yè)、社會(huì )組織投資農村產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設等領(lǐng)域。
著(zhù)力解決深層矛盾問(wèn)題
在制定目標、規劃路徑、設計政策的過(guò)程中，要把握當前城鄉融合發(fā)展面臨的新形勢，著(zhù)力解決存在的結構性、體制性、機制性矛盾和問(wèn)題。
一是健全城鄉融合發(fā)展體制機制。要致力于突破長(cháng)期以來(lái)的城鄉二元結構，避免城鄉割裂、要素單向流動(dòng)，進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革，加強教育、醫療、養老、住房等領(lǐng)域投入，進(jìn)一步消除城鄉要素雙向流動(dòng)的制度障礙。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用。建立健全有利于城鄉間要素雙向流動(dòng)、要素市場(chǎng)化配置的體制機制，實(shí)現城鄉資源交互、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以城市發(fā)展帶動(dòng)和促進(jìn)鄉村發(fā)展，以工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)和促進(jìn)農業(yè)發(fā)展。
二是強化縣域內城鄉融合發(fā)展。縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分，縣城不僅是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化的重要載體，而且是推動(dòng)城鄉融合發(fā)展的重要樞紐和依托。要把縣域作為一個(gè)整體，統籌規劃布局基礎設施建設、公共服務(wù)供給和人居環(huán)境治理。以縣城為載體大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，吸引農村居民向縣城遷移流動(dòng)。通過(guò)創(chuàng )設產(chǎn)業(yè)園，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展，探索靈活就業(yè)機制，增加縣城對所在縣域農村居民的吸引力，實(shí)現非農勞動(dòng)力就地就近就業(yè)創(chuàng )業(yè)。通過(guò)縣域經(jīng)濟發(fā)展推動(dòng)市域經(jīng)濟發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)省域范圍實(shí)現城鄉融合。
三是率先實(shí)現農民工群體城鎮化。推進(jìn)新型城鎮化建設，需以人的城鎮化為核心。更好推動(dòng)農民工群體城鎮化，需以系統觀(guān)念繼續推進(jìn)分工分業(yè)。多措并舉為農村富余勞動(dòng)力外出就業(yè)提供保障，深化戶(hù)籍制度改革，解決好進(jìn)城農民工隨遷子女教育等一系列問(wèn)題，讓更多農村居民進(jìn)城安家落戶(hù)、穩定就業(yè)，成為中等收入群體的重要來(lái)源。要積極擴大鄉村就業(yè)空間，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉村旅游和農村服務(wù)業(yè)，引導新生代農民工從事新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，深入實(shí)施返鄉創(chuàng )業(yè)能力提升行動(dòng)、鄉村就業(yè)創(chuàng )業(yè)促進(jìn)行動(dòng)。促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展，通過(guò)鄉村經(jīng)濟社會(huì )的數字化轉型、多元化發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位，創(chuàng )新農村勞動(dòng)力就業(yè)領(lǐng)域和方式。降低就業(yè)成本，提高就業(yè)效率，推動(dòng)農業(yè)轉移人口就地就近城鎮化。
四是深化改革激活城鄉要素市場(chǎng)。實(shí)現城鄉融合，需著(zhù)力提高農業(yè)現代化水平，使農業(yè)和工業(yè)有大體均衡的勞動(dòng)生產(chǎn)效率。就激活土地要素而言，要把握農村土地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”政策，穩定承包權，放活經(jīng)營(yíng)權，在嚴防耕地“非農化”特別是“非糧化”的前提下，優(yōu)化土地經(jīng)營(yíng)制度，提高土地產(chǎn)出效率。就經(jīng)營(yíng)方式而言，隨著(zhù)大量農村居民向城市遷移和大量農村富余勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)轉移，大力發(fā)展家庭農場(chǎng)、農民合作社、農業(yè)企業(yè)和各種社會(huì )化服務(wù)組織，進(jìn)一步深化小農戶(hù)與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，將是未來(lái)農業(yè)特別是糧食生產(chǎn)規模化、專(zhuān)業(yè)化的必然選擇。
五是營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。各地需明確目標、創(chuàng )新方式方法，著(zhù)力形成資源配置引導、產(chǎn)業(yè)引擎驅動(dòng)、基層治理支撐和服務(wù)供給有效的城鄉融合發(fā)展環(huán)境。需推動(dòng)城鄉發(fā)展一體規劃，以縣域為整體，統籌規劃全域覆蓋、城鄉一體的基礎設施和公共服務(wù)設施，實(shí)現統一建設、統一管護、統一服務(wù)，為城鄉居民共享發(fā)展成果提供保障。需制定明確的時(shí)間表、路線(xiàn)圖，明確農村居民收入增長(cháng)目標和城鄉居民收入差距縮小目標，在實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，建議將縮小城鄉居民收入差距作為戰略性目標和約束性要求，以10年或15年為期量化、細化，設目標、明要求、探路徑，確保長(cháng)期目標有約束性，年度目標有彈性。需優(yōu)化政策組合，統籌使用補貼政策和價(jià)格支持政策，有針對性地出臺具有地區差異性的農業(yè)補貼政策，新增補貼向糧食主產(chǎn)區、脫貧地區和邊遠地區傾斜，充分發(fā)揮財政轉移支付對縮小農民內部收入差距的引導作用。加大對農業(yè)基礎設施建設的重資產(chǎn)投入，鼓勵社會(huì )資本投入農業(yè)，按照國家促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，增強工商資本投入農業(yè)農村的信心，大力扶持智慧農業(yè)、數字經(jīng)濟等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。
（作者系中國農業(yè)風(fēng)險管理研究會(huì )會(huì )長(cháng) 張紅宇）
