隨著(zhù)全國城鎮化步伐加快，在鄉村振興過(guò)程中，農村土地價(jià)值更加凸顯。農村土地如何管、怎樣運營(yíng)，始終是農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展牽一發(fā)動(dòng)全身的重大問(wèn)題。寧夏石嘴山市平羅縣作為全國農村改革試驗區，先后承擔了28項國家級改革試驗試點(diǎn)任務(wù)，大膽探索，先行先試，走出了一條用好用活土地資源的高質(zhì)量發(fā)展之路。 

　　近些年，農村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革在各地風(fēng)生水起。深處西北內陸的寧夏石嘴山市平羅縣更是走在這項改革的前列。10多年來(lái)，這里成功實(shí)施了28項國家級農村改革試驗試點(diǎn)任務(wù)，形成了一批可復制可推廣的改革經(jīng)驗。看似平凡的西部小城是如何實(shí)現這一系列創(chuàng )新的？經(jīng)濟日報記者日前走進(jìn)當地展開(kāi)調研。

平羅縣紅崖子鄉農業(yè)設施基地。 

　　土地確權應確盡確 

　　平羅縣位于寧夏平原北部，是個(gè)農業(yè)大縣。“本世紀初，農民大量進(jìn)城打工，家家戶(hù)戶(hù)的土地怎么辦？那時(shí)陶樂(lè )鎮、姚伏鎮等鄉鎮干部挨家挨戶(hù)去做工作，動(dòng)員農戶(hù)把承包的土地租給合作社，一年一畝地能有480元租金。”平羅縣縣長(cháng)郭耀峰回憶道。

　　平羅耕地面積超百萬(wàn)畝，31.6萬(wàn)人的總人口中農村人口占60%，土地是當地發(fā)展改革的主要問(wèn)題。“最早，把農民的目光吸引到土地上的是土地流轉，土地流轉合作社被稱(chēng)作‘土地銀行’。”提起改革之初，郭耀峰說(shuō)，“那時(shí)大家把自家土地租出去，還能在城里打工賺錢(qián)，原本是件好事，但沒(méi)過(guò)多久，圍繞流轉土地的糾紛越來(lái)越多。”

　　當時(shí)不少人對土地承包權感到困惑。“既然集體把土地承包給我們了，難道我們沒(méi)有權利決定土地的具體使用方式嗎？”姚伏鎮小店村村民馬木林告訴記者，大家逐漸意識到要從自家承包土地上獲得權益，并且這種權益應得到制度保護。

　　面對農民的迫切愿望，2009年至2011年底，平羅縣在國內率先實(shí)施農村土地經(jīng)營(yíng)管理制度的“確權”改革，具體確認了農村土地的四大權益，即農村土地承包權、土地經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、農民房屋所有權。通過(guò)先后出臺農村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革實(shí)施方案、農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證換發(fā)實(shí)施細則等26個(gè)文件和相關(guān)配套細則，采取“三榜公示、四統一、五到戶(hù)”的確權方式，平羅縣對全域135.52萬(wàn)畝農村集體土地開(kāi)展確權登記頒證，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權證6.55萬(wàn)本、95.31萬(wàn)畝。

　　盡管近些年農村集體經(jīng)濟發(fā)展越來(lái)越活躍，村民致富產(chǎn)業(yè)也更加多元化，可土地糾紛仍舊存在，一部分主要涉及農民利益，包括土地流轉價(jià)格低（尤其是集體荒地）、租地收入按何種標準收取，如何解決農民土地產(chǎn)權“退出”部分利益被擠占等問(wèn)題；還有一部分則涉及村集體權益，比如村集體土地所有權、村集體經(jīng)濟組織承包經(jīng)營(yíng)權、村集體收益分配權等。

　　2011年，平羅縣被確定為全國農村改革試驗區之一，并且是24個(gè)試驗區中唯一承擔農村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革試驗課題的試驗區。

　　“自從土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革‘開(kāi)閘’之后，誰(shuí)也想不到，我們圍繞農村土地經(jīng)營(yíng)管理制度方面的改革一改就是10年。”平羅縣農村綜合改革服務(wù)中心主任顧思偉說(shuō)。

　　隨著(zhù)農村土地制度改革試驗范圍不斷拓展，近年來(lái)，為了保護農民土地產(chǎn)權“退出”權益，平羅構建了三大保障體系，建立了農戶(hù)自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權補償機制、農戶(hù)房屋所有權退出機制、農戶(hù)再次獲得宅基地使用權的保障機制，讓農戶(hù)進(jìn)退有路；又連續實(shí)施了13項農村產(chǎn)權確權登記頒證，按照“權屬清晰、權責明確、擴權賦能、讓利于民”原則，基本實(shí)現了農村土地經(jīng)營(yíng)權益“應確盡確”目標。

　　平羅在全國率先完成的土地確權改革意義重大。它意味著(zhù)農村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革從所有權、承包經(jīng)營(yíng)權“兩權分離”到所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”的轉變，落實(shí)所有權、穩定承包權、放活經(jīng)營(yíng)權，在保留農戶(hù)承包權的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權有序流轉，促進(jìn)多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)，構建新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

平羅縣陶樂(lè )鎮廟廟湖村經(jīng)營(yíng)主體積極培育特色種植品種。雍志林攝 

　　加強空心村建設 

　　確權改革搞好了，退出補償機制農民也愿意接受，然而新的問(wèn)題又出現了——隨著(zhù)城鄉流動(dòng)加速，大量閑置土地如何重新規劃經(jīng)營(yíng)？“空心村”現象怎樣改變？

　　灰色屋脊，雪白墻壁，道路錯落有致。隆冬時(shí)節，記者來(lái)到姚伏鎮燈塔村，眼前的村落宛如山水畫(huà)。“你們肯定想不到，幾年前這里是‘空心村’！”燈塔村黨支部書(shū)記毛金鳳笑盈盈地說(shuō)，“前些年，隨著(zhù)城鎮化加速推進(jìn)，大批農民選擇進(jìn)城務(wù)工，全村人口越來(lái)越少，我們村成了典型的土地資源閑置的‘空心村’。于是我們一手抓退出，一手抓盤(pán)活。”燈塔村按照農村改革部署，依據平羅縣村莊布局規劃，探索美麗鄉村建設與農村閑置房地整治利用有機結合，建立農村宅基地自愿有償退出和盤(pán)活利用機制，由政府、村組、村民和企業(yè)共同參與，把燈塔村改造成生態(tài)美好、產(chǎn)業(yè)配套支撐、服務(wù)設施齊全的現代化“中心村”。

　　具體是怎么運行操作的？毛金鳳告訴記者，他們從1隊開(kāi)始啟動(dòng)了現代化美麗新村建設，將拿到8100元宅基地退出補償資金的91戶(hù)退出戶(hù)召集到一起，與未搬遷戶(hù)一同召開(kāi)村集體會(huì )議，經(jīng)過(guò)投票決定，退出戶(hù)的宅基地、舊住房加上公共面積合計近600余畝地，由政府引導重新規劃建設。經(jīng)過(guò)1年多時(shí)間，村里整合美麗鄉村建設和鄉村振興等項目資金1.4億元，進(jìn)行道路、綠化等基礎設施建設，市場(chǎng)化運作招標企業(yè)來(lái)投資建設現代農村標準化住房177套，每平方米按1888元出售，土地所有權仍歸村集體所有。

　　“宅基地改革以后，我們搬進(jìn)了新村，住上了新房子，孩子上學(xué)、老人看病也都很方便，出門(mén)還有公園。現在，我們這些沒(méi)進(jìn)城的村民日子也過(guò)得越來(lái)越好了。”燈塔村村民馬廣智滿(mǎn)心歡喜。

　　經(jīng)過(guò)幾年努力，平羅縣在兩輪宅基地制度改革基礎上，共計收儲整治25個(gè)“空心村”的1125宗閑置宅基地，騰退建設用地近3000畝，探索了姚伏鎮燈塔村、靈沙鄉勝利村、寶豐鎮興勝村等不同的中心村建設模式。

　　盤(pán)活土地資源 

　　隨著(zhù)平羅縣土地制度改革不斷深入，需要解決的經(jīng)濟發(fā)展問(wèn)題也逐漸增多。能否賦予農村土地財產(chǎn)權能，讓農民的閑置資源變成看得見(jiàn)、摸得著(zhù)的真金白銀？

　　“進(jìn)入新時(shí)代，農村土地制度改革不斷面臨新問(wèn)題。”平羅縣委書(shū)記宋世文說(shuō)，比如農民能否以手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權證和宅基地使用證做抵押，去銀行貸款？村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地能否進(jìn)入市場(chǎng)交易？村集體土地資源占用不公、少包多占、低價(jià)發(fā)包和圈而不用等諸多亂象如何治理？

　　“只有改革才能使這些問(wèn)題迎刃而解。”宋世文說(shuō)，經(jīng)過(guò)探索實(shí)踐，平羅縣堅持“一戶(hù)一宅、面積法定、控制總量、盤(pán)活存量”原則，探索建立“審批縣域統籌、超占有償使用、退出自愿有償、新增多元保障”的宅基地管理新模式，率先建成申請、審查、審批、監管一站式線(xiàn)上審批管理系統，率先探索頒發(fā)宅基地資格權證，賦予農戶(hù)房地不動(dòng)產(chǎn)權抵押融資功能。

　　“我們縣的宅基地管理方法，有利于改變土地利用碎片化問(wèn)題，整合村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市。”寶豐鎮寶豐村黨支部書(shū)記劉毅介紹，寶豐村共有326戶(hù)農戶(hù)、2226畝耕地。這兩年通過(guò)縣里新的土地制度改革，他們整合第2村民小組11戶(hù)農戶(hù)的散地、破舊農宅、廢舊圈舍等經(jīng)營(yíng)性建設用地200多畝，并利用國家專(zhuān)項資金給予每戶(hù)七八萬(wàn)元的退出補償。村里將58.21畝土地用于開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，引進(jìn)福建投資商建設了盛如意菌草公司，一年下來(lái)通過(guò)生產(chǎn)菌棒幫助村集體總計收入達到373.2萬(wàn)元。今年，寶豐村利用剩余建設用地整合閩寧合作項目資金，目前在建22座智能菌菇大棚、1300平方米保鮮庫，可實(shí)現年產(chǎn)值1300多萬(wàn)元，純利潤660萬(wàn)元。

　　“近幾年，平羅在推進(jìn)農村綜合改革中，引進(jìn)社會(huì )資本參與生態(tài)修復，有效盤(pán)活土地資源，探索采取兼并重組一批、政府收儲一批、高效盤(pán)活一批、破產(chǎn)拍賣(mài)一批的方式，盤(pán)活存量用地近3萬(wàn)畝，為后續發(fā)展騰出了空間。”平羅縣農村綜合改革服務(wù)中心副主任馬曉芳告訴記者。

　　“我這里可是變廢為寶的成功典型！”從廣東來(lái)到平羅的寧夏華泰農農業(yè)科技發(fā)展有限公司董事長(cháng)林偉光幽默地說(shuō)。幾年前，他來(lái)到平羅縣廟廟湖村流轉了5000畝荒地，去年又增加1000畝沙地。盡管土地改造成本很高，但由于寧夏特殊的氣候條件，從這里產(chǎn)出的菜心、西蘭花、小番茄等在中高端市場(chǎng)非常暢銷(xiāo)。“我在這里學(xué)習種植果蔬技術(shù)后，前年用2個(gè)土地權證先后貸款20萬(wàn)元，建了10個(gè)果蔬大棚，今年收入能達到幾十萬(wàn)元了！”廟廟湖村村民馬云生告訴記者。

　　在平羅縣，像華泰農這樣的公司還有許多。盛華陽(yáng)光、利墾牧業(yè)、瑞豐源、天源復藏等龍頭企業(yè)，充分利用土地政策，發(fā)展沙漠瓜菜、生態(tài)養殖、林下經(jīng)濟和生態(tài)旅游，開(kāi)發(fā)長(cháng)期閑置的沙化土地，實(shí)現經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益共贏(yíng)。

　　顧思偉向記者介紹了平羅縣土地改革“4343”模式，即圍繞建立“同權同價(jià)、流轉順暢、收益共享”的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度，探索“就地、調整、整治、優(yōu)先”4種入市途徑，“自主、委托、合作”3種交易方式，涵蓋“工業(yè)、倉儲、商業(yè)、旅游”4種用途地類(lèi)，建立“國家、集體和個(gè)人”3種收益分配機制。

　　一組數字見(jiàn)證了當地的改革效果：截至目前，平羅縣入市交易土地160宗、1544畝，成交總額1.14億元，55個(gè)村集體分享增值收益3893萬(wàn)元，引進(jìn)菌草科技產(chǎn)業(yè)園、馬氏兄弟糧油加工、綠康林家庭農場(chǎng)等110個(gè)產(chǎn)業(yè)項目。農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市彰顯了村集體主體權能，盤(pán)活了閑置土地資源，引進(jìn)了聯(lián)農帶農產(chǎn)業(yè)，增加了集體經(jīng)濟收入，拓寬了農民增收渠道，實(shí)現了土地價(jià)值最大化、村集體和農民利益最大化。

　　經(jīng)過(guò)一系列改革，平羅縣破除了阻礙土地要素自由流動(dòng)的體制機制障礙，建立了城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，拓寬了縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展空間，壯大了農村集體經(jīng)濟組織實(shí)力，增加了農民財產(chǎn)性收入，激活土地這方“活水”，走出一條用好用活土地資源的高質(zhì)量發(fā)展之路。（經(jīng)濟日報記者 許 凌）